“中國(guó)的垃圾不夠燒了”，在近期成為熱議話題。話題背后有幾組新現(xiàn)象引發(fā)關(guān)注：住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部的數(shù)據(jù)顯示，2005年，全國(guó)的垃圾焚燒廠僅67座，而到2024年10月，數(shù)量為1010家；國(guó)內(nèi)的垃圾焚燒廠開啟了“花式搶垃圾”，甚至把存量垃圾填埋場(chǎng)再開挖利用。

真相究竟如何？生活垃圾總量真的不夠嗎？2020年1月，生態(tài)環(huán)境部上線生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)公開平臺(tái)(下稱“數(shù)據(jù)公開平臺(tái)”)，每座垃圾焚燒廠在地圖上以一個(gè)圓點(diǎn)代表。從這張地圖不難看出，國(guó)內(nèi)垃圾焚燒廠的分布基本以胡煥庸線為界，胡煥庸線東南區(qū)域圓點(diǎn)密布。其中多數(shù)垃圾焚燒廠在過(guò)去十余年間建設(shè)、投產(chǎn)，這些垃圾焚燒廠被認(rèn)為一勞永逸地解決了垃圾圍城的問(wèn)題，但是如今卻帶來(lái)新的苦惱。

隨著一些地區(qū)開挖垃圾填埋場(chǎng)，再將垃圾送往焚燒廠焚燒的新聞曝出，垃圾焚燒廠“吃不飽”的現(xiàn)象進(jìn)入公眾視野，其正導(dǎo)致一些垃圾焚燒廠頻繁出現(xiàn)“計(jì)劃內(nèi)停運(yùn)”，成為困擾行業(yè)的問(wèn)題。

“吃不飽”背后的產(chǎn)能不均

垃圾焚燒廠“吃不飽”并非新現(xiàn)象。

2021年7月，中央第五生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組便向河南反饋：部分新建垃圾焚燒發(fā)電廠“吃不飽”，其中河南省鶴壁市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行負(fù)荷僅50%。

此后，鶴壁市采取的措施包括把治下鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)的生活垃圾全部轉(zhuǎn)運(yùn)過(guò)來(lái)集中焚燒，從隔壁安陽(yáng)市協(xié)調(diào)了9萬(wàn)噸生活垃圾，以及開挖存量垃圾，把9.1萬(wàn)噸陳腐垃圾挖出來(lái)彌補(bǔ)缺口。

垃圾焚燒廠“吃不飽”最直觀的體現(xiàn)便是垃圾焚燒爐停運(yùn)。對(duì)數(shù)據(jù)公開平臺(tái)之上2138座垃圾焚燒爐2024年運(yùn)轉(zhuǎn)情況的統(tǒng)計(jì)顯示，有107座焚燒爐停運(yùn)時(shí)間超過(guò)50%，也就是一年有至少一半時(shí)間閑置，占比5%。

“粗略估算，當(dāng)前垃圾焚燒廠整體負(fù)荷率約為60%。”E20研究院固廢產(chǎn)業(yè)研究中心負(fù)責(zé)人、首席行業(yè)分析師潘功告訴《中國(guó)新聞周刊》，負(fù)荷率并不高的原因是此前大量垃圾焚燒廠投產(chǎn)，導(dǎo)致單廠垃圾處理量下降。

與其說(shuō)垃圾不夠燒，不如說(shuō)是垃圾焚燒廠建多了。潘功表示，2018年左右，國(guó)內(nèi)垃圾焚燒廠迎來(lái)建設(shè)高峰期，從建設(shè)到投產(chǎn)之間有時(shí)間差，2022年左右，垃圾焚燒廠“吃不飽”的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。

垃圾焚燒廠數(shù)量增長(zhǎng)究竟有多快？

數(shù)據(jù)公開平臺(tái)公布的數(shù)據(jù)顯示，從在運(yùn)營(yíng)垃圾焚燒廠垃圾焚燒爐設(shè)計(jì)處理能力來(lái)看，單日處理能力從2016年的23.8萬(wàn)噸增長(zhǎng)至2024年的116.6萬(wàn)噸。這也使得2020年焚燒反超衛(wèi)生填埋，成為國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)生活垃圾的第一大處理方式，而到2023年，城鎮(zhèn)生活垃圾中有78.3%經(jīng)由焚燒處理，衛(wèi)生填埋量占比降至13.2%。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》中提出，到2025年底，全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理能力達(dá)到80萬(wàn)噸/日左右，城市生活垃圾焚燒處理能力占比65%左右。這一目標(biāo)顯然已經(jīng)超額完成。

不過(guò)，在當(dāng)前垃圾焚燒廠整體負(fù)荷率并不高的情況下，并非所有垃圾焚燒廠都“吃不飽”。

蕪湖市生態(tài)環(huán)境保護(hù)志愿者協(xié)會(huì)焚燒項(xiàng)目負(fù)責(zé)人張靜寧告訴《中國(guó)新聞周刊》：“從整體數(shù)據(jù)來(lái)看，國(guó)內(nèi)垃圾焚燒產(chǎn)能整體過(guò)剩，但是區(qū)域之間的差異較大，一些大城市垃圾焚燒廠的負(fù)荷比較飽和，而一些小城市存在‘開一個(gè)爐子停一個(gè)爐子’的情況。”

張靜寧以陜西渭南為例介紹，這座城市共有6座垃圾焚燒廠，已經(jīng)導(dǎo)致互相之間“搶”垃圾，加之垃圾收運(yùn)體系不完善，垃圾從中轉(zhuǎn)站運(yùn)送至焚燒廠沒有問(wèn)題，但是缺少將垃圾從村運(yùn)送至中轉(zhuǎn)站的能力，村中垃圾依然采用填埋方式，“一個(gè)村一個(gè)坑”，垃圾焚燒廠“吃不飽”的問(wèn)題比較嚴(yán)重。

但是對(duì)于一些縣域而言，垃圾焚燒產(chǎn)能甚至還可能不足。張靜寧介紹，此前一些企業(yè)在試點(diǎn)日處理能力300噸的小垃圾焚燒爐，但是縣域垃圾焚燒可能存在山區(qū)面積較大，垃圾清運(yùn)困難的問(wèn)題，企業(yè)參與并不積極。對(duì)于這些地區(qū)而言，目前確實(shí)有建設(shè)小規(guī)模垃圾焚燒爐的需求，一些地區(qū)甚至建設(shè)熱解爐等簡(jiǎn)易焚燒爐，游走在環(huán)保政策邊緣。受訪者普遍認(rèn)為，垃圾焚燒產(chǎn)能過(guò)剩并無(wú)規(guī)律可循，其往往取決于地方政府的決策。

供需錯(cuò)配何來(lái)？

哪些因素推動(dòng)國(guó)內(nèi)垃圾焚燒產(chǎn)能短期內(nèi)激增？

E20執(zhí)行合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤認(rèn)為，一定程度上是因?yàn)槔贌龔S與特許經(jīng)營(yíng)制度完美匹配，也就是政府可以通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)的方式，選擇一家企業(yè)來(lái)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)垃圾焚燒項(xiàng)目，并允許其在一定期限內(nèi)通過(guò)提供垃圾處理服務(wù)來(lái)獲得收益。國(guó)內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)制度與垃圾焚燒廠均起步于21世紀(jì)初期。

2008年前后，垃圾焚燒廠投建數(shù)量開始爬坡，新建數(shù)量從每年的個(gè)位數(shù)，增長(zhǎng)至十幾座。“各方逐漸意識(shí)到采用特許經(jīng)營(yíng)模式建設(shè)垃圾焚燒廠的優(yōu)勢(shì)，一方面無(wú)須政府出資，另一方面項(xiàng)目通過(guò)發(fā)電，疊加國(guó)補(bǔ)，能夠保障收益。垃圾焚燒廠成為政府與企業(yè)都樂于推動(dòng)的項(xiàng)目。”

2006年初，國(guó)家發(fā)展改革委將垃圾焚燒發(fā)電納入可再生能源中的生物質(zhì)發(fā)電之列，規(guī)定補(bǔ)貼電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時(shí)0.25元，發(fā)電項(xiàng)目自投產(chǎn)之日起15年內(nèi)享受補(bǔ)貼電價(jià)，運(yùn)行滿15年后取消補(bǔ)貼電價(jià)。

在薛濤看來(lái)，特許經(jīng)營(yíng)制度，也是垃圾焚燒廠過(guò)度建設(shè)的誘因。“區(qū)縣一級(jí)政府就可以推進(jìn)本級(jí)政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。因此，區(qū)縣一級(jí)政府擁有上馬垃圾焚燒廠項(xiàng)目的權(quán)限，導(dǎo)致一些區(qū)縣政府盲目上馬垃圾焚燒項(xiàng)目。”

特別是在2023年11月，《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》，即“PPP新規(guī)”發(fā)布前，參與垃圾焚燒項(xiàng)目的“社會(huì)資本”并非單指民營(yíng)企業(yè)，眾多地方國(guó)企也參與其中。薛濤表示：“2010年前，地方國(guó)企很少參與垃圾焚燒廠項(xiàng)目，因?yàn)?lsquo;看不懂’，但是此后隨著垃圾焚燒技術(shù)與商業(yè)模式成熟，在一些地區(qū)存在民營(yíng)企業(yè)先投建項(xiàng)目、地方國(guó)企再跟進(jìn)的情況，如重慶、成都、福州、南昌、南寧等城市均存在類似現(xiàn)象，利用地方平臺(tái)公司投建垃圾焚燒項(xiàng)目，一定程度上加劇了垃圾焚燒廠產(chǎn)能過(guò)剩。”

除去特許經(jīng)營(yíng)制度，鄰避問(wèn)題也在約十年前得到解決。2014年5月，杭州九峰垃圾焚燒廠建設(shè)曾引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖娋奂棺h，以這起事件為節(jié)點(diǎn)，此后公眾對(duì)于垃圾焚燒廠的認(rèn)知逐漸改變，認(rèn)識(shí)到其在減少土壤污染、發(fā)電等方面的優(yōu)勢(shì)，政、企、民三方關(guān)系理順，鄰避問(wèn)題不再突出。

這些因素都驅(qū)使垃圾焚燒廠投資建設(shè)數(shù)量從2018年開始激增，直到 2020年國(guó)補(bǔ)退坡。2020年是轉(zhuǎn)折之年，國(guó)家出臺(tái)一系列有關(guān)可再生能源的發(fā)電補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼退坡明確。針對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，采取“新人新辦法、老人老辦法”， 自2021年1月1日起，規(guī)劃內(nèi)已核準(zhǔn)未開工、新核準(zhǔn)的項(xiàng)目不再享受國(guó)補(bǔ)。有業(yè)內(nèi)人士告訴記者，這也驅(qū)使一批項(xiàng)目“大干快上”，搶在國(guó)補(bǔ)“關(guān)門”前上馬。

不過(guò)在潘功看來(lái)，相比于單獨(dú)看上馬項(xiàng)目數(shù)量，一些垃圾焚燒項(xiàng)目設(shè)計(jì)產(chǎn)能過(guò)大，以及分布不合理可能是更重要的問(wèn)題。“這源于對(duì)未來(lái)人口增長(zhǎng)，以及人均垃圾產(chǎn)生量升高的樂觀估計(jì)。但是目前來(lái)看，一些城市聚集人口的能力也在變?nèi)?。加之社?huì)文明程度提升，人均垃圾產(chǎn)生量同樣減少。另外，項(xiàng)目分布也缺乏統(tǒng)籌，比如一些城市在最初設(shè)廠時(shí)沒有考慮運(yùn)距問(wèn)題，一座焚燒廠產(chǎn)能已經(jīng)足夠，為減少運(yùn)輸環(huán)節(jié)成本與污染，可能會(huì)再建一座。”

垃圾分類導(dǎo)致進(jìn)廠垃圾減少也被認(rèn)為是垃圾焚燒廠“吃不飽”的原因之一。

以國(guó)內(nèi)最早實(shí)行垃圾分類的上海為例，2025年前5個(gè)月，上海日均分出可回收物7927噸、有害垃圾2噸、濕垃圾8690噸，比2019年上半年分別增加1.96倍、13.6倍、0.59倍，其中濕垃圾分出量占干濕垃圾總量的35%左右，這部分濕垃圾的歸宿并非垃圾焚燒廠，而是進(jìn)入?yún)捬踯囬g轉(zhuǎn)化為沼氣，再用沼氣發(fā)電。

潘功表示，盡管并非所有城市推進(jìn)垃圾分類的速度都像上海一樣，但是已經(jīng)配套建設(shè)一批處理濕垃圾的工廠。而且，并非只有廚余垃圾才會(huì)進(jìn)廚余廠，一些混合垃圾也進(jìn)入其中，包括園林垃圾、菜場(chǎng)廢棄物等，因此必然分流一些原本進(jìn)入垃圾焚燒廠的垃圾。“不過(guò)，從全國(guó)來(lái)看，垃圾分類對(duì)于進(jìn)入垃圾焚燒廠垃圾量的影響有限。”

張靜寧認(rèn)為，垃圾分類對(duì)于進(jìn)廠垃圾量的影響微乎其微。“垃圾分類主要分揀可回收垃圾與濕垃圾，一方面，廚余垃圾并未被普遍分揀，當(dāng)前每天廚余垃圾處理量約為30萬(wàn)噸，對(duì)比垃圾焚燒量而言很少。另一方面，對(duì)于可回收垃圾中可回收利用價(jià)值較高的部分，分揀一直做得比較好，對(duì)于價(jià)值較低部分正在進(jìn)行試點(diǎn)，規(guī)模有限，每天僅能分揀出幾噸。”

可見，供需錯(cuò)配最主要的原因還是垃圾焚燒廠過(guò)度建設(shè)。

運(yùn)營(yíng)困境何解？

面對(duì)“吃不飽”的現(xiàn)狀，垃圾焚燒行業(yè)正在采取一些自救措施，摻燒工業(yè)垃圾、開挖存量垃圾都是常見舉措。

不過(guò)，薛濤向記者表示，填埋場(chǎng)中的垃圾經(jīng)過(guò)陳化，大量熱值轉(zhuǎn)化為沼氣散逸，這部分垃圾熱值較低，意味著其發(fā)電性較差，而且已經(jīng)與土混合到一起，焚燒前還要將其與土拆分。如果將填埋場(chǎng)中的陳化垃圾挖出再去焚燒，并修復(fù)填埋場(chǎng)，其全生命周期的成本是垃圾焚燒廠的三倍左右。

但必須看到，垃圾焚燒廠的經(jīng)營(yíng)正受到進(jìn)廠垃圾量下滑的沖擊。垃圾焚燒廠收益主要由三部分組成，首先是地方政府支付的垃圾處理費(fèi)，地方國(guó)企的項(xiàng)目收費(fèi)多在150元—250元/噸區(qū)間，市場(chǎng)化主體的項(xiàng)目收費(fèi)多在50元—150元/噸區(qū)間，余下兩部分收入分別是售電收入和電價(jià)國(guó)補(bǔ)。三部分收入顯然都會(huì)受到進(jìn)廠垃圾量減少的影響。

“在三部分收益中，與電相關(guān)的后兩部分收益占比較高，甚至與垃圾處理費(fèi)一度形成蹺蹺板的態(tài)勢(shì)，垃圾焚燒廠發(fā)電享受國(guó)補(bǔ)，卻在應(yīng)由地方政府支付的垃圾處理費(fèi)上展開低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。2014年之后，企業(yè)開始低價(jià)競(jìng)標(biāo)，每噸垃圾處理費(fèi)一路走低至40元、30元、20元。”薛濤告訴記者。

如何對(duì)沖“吃不飽”的影響，除去尋找更多進(jìn)廠焚燒的垃圾，潘功認(rèn)為，隨著技術(shù)升級(jí)、運(yùn)營(yíng)能力提升，垃圾焚燒廠發(fā)電收益仍會(huì)擴(kuò)大。“比如5年前，單噸垃圾焚燒發(fā)電量約為300度，目前部分焚燒廠可以達(dá)到五六百度，這與技術(shù)、規(guī)模，以及垃圾熱值等方面因素都有關(guān)系。”

另外，隨著國(guó)補(bǔ)退坡，垃圾焚燒廠垃圾處理費(fèi)中標(biāo)單價(jià)也有所增長(zhǎng)，從“十三五”期間的69元/噸，提升到“十四五”期間的99元/噸。

“垃圾焚燒廠可以在虧本時(shí)選擇關(guān)閉，但如此一來(lái)就會(huì)給城市運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)問(wèn)題，因此地方政府往往不會(huì)任由垃圾焚燒廠倒閉，一些奄奄一息的垃圾焚燒廠會(huì)獲得政府輸血。”有業(yè)內(nèi)人士告訴記者，相比于垃圾進(jìn)廠量下滑，更讓垃圾焚燒企業(yè)憂慮的可能是欠款問(wèn)題。

他表示：“即使產(chǎn)能利用率只有六成，企業(yè)同樣能實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，幾乎沒有哪個(gè)項(xiàng)目因進(jìn)廠垃圾不足導(dǎo)致虧損。但是政府拖欠補(bǔ)貼、垃圾處理費(fèi)帶來(lái)的問(wèn)題更為嚴(yán)峻，直接影響企業(yè)現(xiàn)金流，特別是近兩三年，地方政府開始拖欠垃圾處理費(fèi)。目前中大型垃圾焚燒廠依靠發(fā)電可以覆蓋人工、耗材等日常運(yùn)營(yíng)的變動(dòng)成本，但難以收回投資。”

對(duì)于垃圾焚燒行業(yè)而言，已經(jīng)從前幾年的狂熱恢復(fù)到理性。薛濤表示，垃圾焚燒項(xiàng)目基本不再新增，特別是日處理能力超過(guò)500噸的項(xiàng)目，目前正在運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目只有少部分在國(guó)補(bǔ)“關(guān)門”后上馬。

張靜寧認(rèn)為，未來(lái)隨著垃圾分類推進(jìn)，垃圾焚燒廠需要變革，要在整個(gè)城市廢棄物管理系統(tǒng)中尋找新的機(jī)會(huì)，而非單純依靠焚燒生活垃圾。“垃圾焚燒廠未來(lái)仍在幾個(gè)層面具備機(jī)會(huì)：首先是隨著進(jìn)廠垃圾熱值提高，配合運(yùn)營(yíng)水平提高，可以實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)電效率。其次是可以布局其他廢棄物處理產(chǎn)業(yè)，與焚燒廠形成協(xié)同效應(yīng)，也就是布局城市循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園。再次是可以向上布局收運(yùn)環(huán)節(jié)，焚燒廠布局收運(yùn)環(huán)節(jié)也可以優(yōu)化進(jìn)廠垃圾質(zhì)量。另外還可以進(jìn)行多元化經(jīng)營(yíng)，不僅發(fā)電，也可以將電轉(zhuǎn)化為其他產(chǎn)品出售。”

盡管垃圾焚燒廠短期內(nèi)并未受到垃圾分類沖擊，但是垃圾分類是必然趨勢(shì)，垃圾焚燒廠也面臨轉(zhuǎn)型，而當(dāng)前的行業(yè)“吃不飽”正好提供了這樣的機(jī)會(huì)。

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